O que é procedimento de justificação administrativa no INSS?

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A Justificação Administrativa sempre terá de acontecer quando for necessário fazer prova de fato ou de circunstância do segurado e/ou de dependente previdenciário, seja para justificar um fato ou para compensar uma deficiência de documentação quando se deseja garantir um benefício no INSS.

Em regra a Justificação Administrativa ocorre durante o pedido de benefício e tem por objetivo suprir alguma prova ausente no requerimento ou sanar dúvidas e divergências documentais, como por exemplo:

  • regularizar vínculo não constante no CNIS;
  • pesquisa externa para verificar os livros de registros de empresas;
  • inclusão de contribuições não constantes no CNIS;
  • averbação de atividade especial;
  • colher depoimento de testemunhas para averbar atividade rural;
  • dentre outros procedimentos que veremos a seguir.

O decreto 10.410/20 trouxe novas disposições para esse procedimento, esclarecendo ainda mais algumas regras que devemos seguir. Vamos entendê-las?

Para quê serve e quais são as características da justificação administrativa?

A justificação administrativa serve para embasar um pedido de benefício, ainda que futuro. Dizemos futuro porque ela não é um pedido de benefício em si mesmo, mas a formalização para o reconhecimento de um direito.

Sendo um procedimento realizado para reconhecer algo e não para constituir uma nova vantagem, podemos dizer que seu resultado é declaratório, pois nada muda no sentido prático imediato. O lado bom é que ela faz justiça à realidade contributiva do segurado, preservando direitos quando for hora de acioná-los.

Podemos tratar da justificação administrativa nos artigos 574 e seguintes da IN 77/15, e nos artigos 142 e seguintes do decreto 3.048/99. Pela leitura das previsões legais, podemos identificar na JA as seguintes características:

  • Ela é um procedimento e não um processo – a Justificação Administrativa é apenas parte de um processo maior; é uma fase de instrução e embasamento daquilo que será o pedido principal (correção de dados no CNIS, averbação de nova informação, definição de parentesco, etc.);
  • Ela não substitui o juiz nem os cartórios de registro – a JA não pode fazer o papel do registro público, por isso ela não faz prova de casamento, idade, nome, óbito para qualquer fim fora do INSS;
  • Ela não tem autonomia – a Justificação Administrativa pretende o reconhecimento de um direito, e depende dessa finalidade para existir, sem ela, o direito não pode ser exequível;
  • Não produz efeito contra todos – a JA só se aplica para a pessoa referida no procedimento e não pode vincular terceiros;
  • É procedimento formal – a JA segue um protocolo de regras, ela depende de provas atuais, requer documentos escritos e limita a participação de testemunhas, por exemplo.

Quando o segurado precisar averbar novas informações no cadastro do INSS (CNIS), por exemplo, ele deve fazer um requerimento explicando qual evento previdenciário foi deixado para trás pelo INSS e quais testemunhas podem confirmá-lo. Esse requerimento dá início à justificação administrativa no INSS.

Isso pode ser feito em relação a várias espécies de comprovação, imagine, por exemplo, o segurado que precisa justificar que em determinada época executou tal atividade ou de que o trabalho desempenhado era nessa e não naquela condição.

Só para você entender a importância do CNIS, ele é a fonte básica das informações previdenciárias para fins de benefício no INSS. É nessa base federal de dados que todos os acontecimentos importantes para a lei de benefícios estão inscritos, como a admissão em emprego, demissão, óbito, acidentes, valores de remuneração, formas de contribuição para o INSS, atividade exercida, etc.

Segundo o decreto 3.048/99, o CNIS só pode ser alterado com prévio procedimento de justificação administrativa, justamente para evitar inconsistências na concessão de benefícios, segundo o art. 142, § 2º do mesmo decreto: “a justificação administrativa é parte do processo de atualização de dados do CNIS ou de reconhecimento de direitos […]”. 

Quando a justificação deve acontecer, antes ou depois do benefício?

Justificação Administrativa

Se existirem pendências de documentação ou anotação previdenciária das quais o requerimento no INSS dependa, sem a justificação administrativa não tem benefício, por isso conferir o extrato previdenciário no MEU INSS é essencial para montar estratégias de planejamento.

Para acessar seu extrato, basta fazer o login no portal Meu INSS pelos dados da conta Gov.br. Quando ingressar no sistema, busque a opção “Extrato de contribuição CNIS” para clicar; o acesso ao seu documento será imediato e então você deverá clicar em “baixar PDF” para imprimi-lo ou salvá-lo no seu dispositivo eletrônico.

Com o CNIS em mãos e ciente das informações da vida profissional que estão faltando, o segurado (ou dependente) deve providenciar a documentação correspondente para retificar os dados cadastrais.

Em posse da documentação, o beneficiário deve ligar na central de atendimento 135 do INSS para tratar do envio desses documentos. Dois cenários podem se abrir diante do envio da documentação:

  1. Ela é completa e suficiente, resultando na correção dos seus dados CNIS e na aprovação do seu requerimento;
  2. A documentação é incompleta e por isso o interessado deve iniciar uma justificação administrativa para suprir a deficiência.

O site do INSS disponibilizou um modelo de requerimento para a justificação administrativa, que pode ser acessado aqui. O requerimento deve conter as informações pessoais do solicitante, a menção dos fatos que ele pretende comprovar e a indicação de até seis testemunhas que atestem a verdade das informações alegadas, lembrando que o INSS não intimará diretamente as testemunhas, pois cabe ao interessado comunicá-las, segundo o artigo 588 da IN 77/15.

A importância da documentação

A regularidade de um documento geralmente está associada com a integridade dele. A integridade começa pela aparência: se o documento é formalmente válido, ou seja, assinado e emitido por quem deve e se o conteúdo é confiável, ou seja, sem contradições, rasuras, sobreposições, emendas, ele é provavelmente idôneo ou íntegro.

Esse é o entendimento da Turma Nacional de Uniformização (TNU), por exemplo, ao avaliar o que faz a Carteira de Trabalho ser um documento de prova eficaz, oportunidade em que a Turma editou a súmula número 75 com a seguinte redação:

“A Carteira de Trabalho e Previdência Social (CTPS) em relação à qual não se aponta defeito formal que lhe comprometa a fidedignidade (integridade) tem presunção relativa de veracidade, formando prova suficiente de tempo de serviço para fins previdenciários, ainda que a anotação de vínculo de emprego não conste no Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS)”.

Entende-se também que a CTPS rasurada em partes relevantes do documento não é suficiente para comprovar vínculos empregatícios ou datas importantes relacionadas a eles.
(TRF4, AC 5005900-18.2015.4.04.7205, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DE SC, Relator para Acórdão CELSO KIPPER, juntado aos autos em 29/11/2018).

Uma dica importante é que o justificante apresente os documentos elencados pela instrução normativa número 77/15 do INSS. O artigo 135 da instrução, por exemplo, clareia de que forma podem ser comprovadas as relações de união estável, e exemplifica como meio as provas de mesmo domicílio, existência de testamento, fiança recíproca, contratos de seguro ou plano de saúde entre dependente e provedor e etc.

O que deve ser esclarecido aqui é que a prova testemunhal não pode ser a única, sendo indispensável que elementos apresentados de maneira escrita levem à convicção do fato a comprovar, pelo menos superficialmente, é o que o Direito entende por “início de prova material”.

Excepcionalmente, em casos atípicos de desastres naturais, como incêndios, inundações e temporais, o INSS poderia permitir a dispensa da documentação. É o que estabelece o artigo 577 da IN 77/15:

“Art. 577. Tratando-se de JA para prova de tempo de serviço ou de contribuição, será dispensado o início de prova material (documento escrito) quando houver impossibilidade de apresentação por motivo de força maior ou caso fortuito, tais como incêndio, inundação ou desmoronamento, que tenha atingido a empresa na qual o segurado alegue ter trabalhado, devendo ser observada a correlação entre a atividade da empresa e a profissão do segurado.”

O artigo 580 da mesma instrução normativa, por sua vez, exemplifica “como provas de existência da empresa (empregadora), dentre outras, as certidões expedidas por órgãos do município, Secretaria de Fazenda, Junta Comercial, Cartório de Registro Especial ou Cartório de Registro Civil, nas quais constem nome, endereço e razão social do empregador e data de encerramento, de transferência ou de falência da empresa”.

Já no caso das atividades especiais exercidas após o ano de 1995, nocivas à integridade do trabalhador, o enquadramento depende de laudos técnicos de avaliação ambiental, assinados por profissionais habilitados e devidamente identificados pelo registro profissional (artigo 582, II, IN 77/15).

Exemplos de justificação administrativa

Exemplos de justificação administrativa

Além da averbação do CNIS para tempo de contribuição, há outros casos comuns de necessidade de justificação administrativa, como as relações de dependência entre segurado e beneficiário, uniões estáveis apontadas e até a identidade do segurado ou do dependente.

Pode parecer estranho dizer prova da identidade porque lá atrás eu já expliquei que o INSS não substitui o tabelionato ou o juiz. Pois bem, a prova da identidade é necessária estritamente para fins de processamento de benefícios previdenciários no INSS e ela poderia ocorrer, por exemplo, quando os beneficiários são homônimos (possuem o mesmo nome civil gerando confusão).

A ordem natural é que ninguém precise se justificar no INSS quanto à própria identidade ou relação de parentesco, já que se presume que a documentação de registro público seja suficiente. Apenas depois de uma avaliação individualizada pelo órgão, em caso de divergência ou dúvida persistente entre o interessado e a documentação, é que será necessária, excepcionalmente, uma justificação administrativa para se provar a identidade de alguém.

Apesar de excepcional, a justificação administrativa como um todo é direito do beneficiário, exatamente porque é um procedimento que faz prova sobre algo de seu exclusivo interesse, desencadeando efeitos financeiros inevitáveis, bons ou ruins.

Dessa forma, entende-se que o indeferimento do pedido de processamento da justificação administrativa no INSS é ato ilegal, que deve ser combatido pelo mandado de segurança por um advogado no Poder Judiciário (decisão do TRF4, processo APELREEX 5021710-82.2014.404.7200, Quinta Turma, Relator p/ Acórdão Rogerio Favreto, juntado aos autos em 09/12/2014).

Veja bem, negar processamento é diferente de ter o pedido indeferido. Enquanto negar o processamento é deixar de dar a oportunidade para que o segurado apresente seus documentos, o indeferimento do pedido é a própria decisão após a análise.

Qual a diferença entre justificação administrativa e judicial?

A justificação administrativa é um procedimento interno junto ao INSS, enquanto a justificação judicial é a abertura de um processo diante do juiz.

Embora a justificação administrativa tenha respaldo na lei e seja válida para a comprovação da atividade profissional do segurado, por exemplo, ela não deve ser um canal exclusivo de aproveitamento previdenciário, já que a discussão sempre pode ser resolvida no âmbito judicial.

Diante do juiz, se assegura o contraditório, princípio pelo qual o requerente tem o direito de falar e também a ampla defesa, princípio pelo qual o requerente tem o direito de responder a todos os argumentos desfavoráveis que lhe afetem. Esse raciocínio, aliás, foi trazido por uma decisão do Tribunal Regional Federal da 4ª região, no processo AG 5024813-66.2014.404.0000, Quinta Turma, Relator p/ Acórdão Ricardo Teixeira do Valle Pereira, juntada aos autos em dezembro de 2014.

Tanto são independentes as esferas administrativa e judicial, que o prévio requerimento administrativo não afasta a repetição do procedimento judicialmente. Veja só:

“PREVIDENCIÁRIO. RECONHECIMENTO DE ATIVIDADE RURAL. INDEFERIMENTO DA PROVA TESTEMUNHAL EM JUÍZO. ANTERIOR REALIZAÇÃO DE JUSTIFICAÇÃO ADMINISTRATIVA.
A oitiva de testemunhas na esfera administrativa não afasta automaticamente a necessidade de realização de prova testemunhal judicial, principalmente nos casos em que se pretende o reconhecimento de atividade rural.
(TRF4, AG 5046028-64.2015.404.0000, Sexta Turma, Relatora p/ Acórdão Vânia Hack de Almeida, juntado aos autos em 11/04/2016)”.

Procedimento para enquadramento de atividade especial

Quando tratamos da justificação administrativa para a conversão de atividade comum em especial, a data da atividade é fator de extrema importância para definir a documentação, como podemos verificar pela leitura do artigo 582 da IN 77/15.

Até 28 de abril de 1995, por exemplo, data de vigência da lei número 9.032, o enquadramento é realizado por categoria profissional, desde que a ocupação conste de lei, decreto ou ato administrativo que o determine (artigo 269 da IN 77/15).

Além do enquadramento normativo, é necessário apresentar laudo técnico de avaliação ambiental coletivo ou individual, documento LTCAT, ou laudos emitidos pelas autoridades competentes enumeradas pelo artigo 261 da IN 77/15. Além disso, a perícia médica do INSS deve ser analisada.

Tanto na via administrativa, quanto na judicial, a complexidade sobre nocividade de atividade especial exige documentos técnicos de quantificação e qualificação objetivos dos riscos ambientais do trabalho, tudo para um subsídio técnico mínimo. Entenda:

Tema 210 da Turma Nacional de Uniformização: Para aplicação do artigo 57, §3.º, da Lei n.º 8.213/91 à tensão elétrica superior a 250 V, exige-se a probabilidade da exposição ocupacional, avaliando-se, de acordo com a profissiografia (regras práticas da profissão), o seu caráter indissociável da produção do bem ou da prestação do serviço, independente de tempo mínimo de exposição durante a jornada”.

Lembrando que a prova do exercício de atividade pode ser feita desde que existam documentos contemporâneos, que correspondam à data dos fatos. Para comprovar atividade especial recente é necessário apresentar o documento PPP – perfil profissiográfico previdenciário.

As empresas que submetem seus funcionários a qualquer contato com agentes  químicos, físicos, ou, biológicos, estão obrigadas a emitir o PPP,  garantindo aos segurados uma forma simples e segura de atestado.

Averbação de vínculo de emprego com pesquisa externa

Averbação de vínculo de emprego com pesquisa externa

Quando a documentação do segurado é insuficiente para provar vínculos de trabalho, o INSS pode se valer do recurso de pesquisa externa, além da justificação administrativa. A previsão é trazida pelo artigo 103 da instrução normativa 77/15.

A pesquisa externa consiste nas ações de investigação ativa da vida laborativa do segurado por um servidor do INSS, sempre que for necessário verificar informações para a atualização do CNIS, reconhecer, manter e revisar direitos, bem como desempenhar atividades de serviço social, perícias médicas, habilitação e reabilitação profissional.

Para tanto, a empresa deve colocar todos os registros e anotações referentes àquele segurado à disposição do servidor designado. Cabe ressaltar que a pesquisa externa só é autorizada depois de verificada a impossibilidade de o interessado apresentar os documentos solicitados pelo INSS ou se restarem dúvidas quanto aos documentos apresentados (artigo 103, § 4º, IN 77/15).

Como fazer a justificação? É obrigatório contratar advogado?

A princípio a justificação administrativa é um procedimento muito simples, que exige basicamente a entrega de documentação adequada e a apresentação das testemunhas notificadas pelo próprio interessado.

O site do governo até disponibiliza o modelo de requerimento para o procedimento e incentiva o contato com a central de atendimento número 135 para mais informações. O procedimento é finalizado com uma decisão conclusiva do INSS, se a justificação administrativa é reputada eficaz isso significa que o beneficiário terá seu pedido atendido, mas se o procedimento é tido por ineficaz ele termina por aí e pode ser interessante contratar serviços advocatícios para judicializar o impasse.

É interessante judicializar porque não cabe recurso administrativo da decisão do INSS e tão pouco se permite segundo processamento de justificação administrativa para o mesmo assunto, mesmo que existam novos elementos de prova.

Por tudo isso, podemos afirmar que o parecer do INSS termina com o procedimento de justificação, apenas revertido por meio das ações judiciais.

Breves conclusões

Mais uma vez, a integridade e a regularidade documental estão no coração do tema previdenciário. Lembre-se de que qualquer alteração, adição ou subtração oficial de elementos constantes do banco de dados do INSS deve partir da comprovação das mudanças desejadas.

Essa comprovação nada mais é do que a justificação administrativa, um procedimento de instrução formal que será parte do processo de alteração das informações previdenciárias para fim de concessão de benefício.

Tudo o que diz respeito ao tema pode ser acessado diretamente no site do Governo federal. Em caso de dúvidas, inseguranças ou de ineficácia do seu procedimento de justificação administrativa, contrate um advogado previdenciário de sua confiança hoje mesmo.

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